行政法学(中国政法大学精品系列教材)

本套普通高等教育“十一五”国家级规划教材以教育部规定的教学大纲为蓝本，紧贴课堂教学实际，力求达到以“基本概念、基本原理、基础知识”为主要内容，并体现最新的学术动向和研究成果。丛书根据不同学科的特点，通过学习目的与要求、思考题、资料链接、案例精选等多种形式阐释教材内容，争取使教材功能在最大程度上得到优化，便于在校生掌握理论知识。 《行政法学》为该系列之一的《行政法学》分册，书中具体包括了：行政法的基本原则、行政主体与行政组织法、行政程序法等内容。
本套普通高等教育“十一五”国家级规划教材以教育部规定的教学大纲为蓝本，紧贴课堂教学实际，力求达到以“基本概念、基本原理、基础知识”为主要内容，并体现最新的学术动向和研究成果。丛书根据不同学科的特点，通过学习目的与要求、思考题、资料链接、案例精选等多种形式阐释教材内容，争取使教材功能在最大程度上得到优化，便于在校生掌握理论知识。 本书为该系列之一的《行政法学》分册，书中具体包括了：行政法的基本原则、行政主体与行政组织法、行政程序法等内容。

马怀德，1965年生，教授，博士研究生导师。现任中国政法大学副校长、法学院院长，北京市法治政府研究基地主任，国家人文社科重点研究基地诉讼法研究中心副主任，中国法学会行政法研究会副会长，中国监察学会常务理事，教育部高等学校法学学科教学指导委员会委员。
出版学术专著、合著二十余部，专著有《行政法制度建构与判例研究》、《国家赔偿法的理论与实务》、《行政许可》。在《中国法学》、《法学研究》等重要学术期刊发表论文百余篇。承担多项国家社科基金规划项目、教育部、司法部及北京市科研课题。直接参与《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《立法法》、《行政许可法》等多部法律的起草工作。

第一章 行政法概述
第一节 行政
第二节 行政法
第三节 行政法律关系
第四节 行政法学

第二章 行政法的基本原则
第一节 行政法基本原则概述
第二节 保障公民权利与自由原则
第三节 依法行政原则
第四节 比例原则
第五节 信赖保护原则
第六节 程序正当原则
第七节 行政效益原则

第三章 行政主体与行政组织法
第一节 行政主体理论述评
第二节 行政主体的界定与功能
第三节 行政主体的类型
第四节 行政主体制度的构建
第五节 行政组织法的概念与功能
第六节 行政组织法的基本原则
第七节 行政组织法的内容与体系

第四章 行政行为
第一节 行政行为概述
第二节 行政行为的分类
第三节 行政行为的效力
第四节 其他行政活动

第五章 行政程序法
第一节 行政程序
第二节 行政程序法
第三节 行政程序法的基本原则
第四节 行政程序制度

第六章 行政立法与行政规范性文件
第一节 行政立法基本原理
第二节 行政立法的权限与效力等级
第三节 行政立法的程序与监督
第四节 行政规范性文件

第七章 行政许可
第一节 行政许可概述
第二节 行政许可的范围和设定
第三节 行政许可的实施

第八章 行政处罚
第一节 行政处罚概述
第二节 行政处罚的种类和设定
第三节 行政处罚的实施机关、管辖和适用
第四节 行政处罚决定程序
第五节 行政处罚的执行

第九章 行政强制
第一节 行政强制概述
第二节 行政强制执行
第三节 行政强制措施

第十章 行政裁决
第一节 行政裁决概述
第二节 我国行政裁决的种类
第三节 行政裁决的管辖、程序和救济

第十一章 行政应急
第一节 行政应急概述
第二节 行政应急措施
第三接 我国行政应急法律体系的完善

第十二章 行政合同
第一节 行政合同的历史发展
第二节 行政合同的界定
第三节 行政合同的主要类型
第四节 行政合同的主要内容
第五节 行政合同的缔结
第六节 行政合同的履行
第七节 行政合同的变更、解除与终止
第八节 行政合同的发展展望

第十三章 行政复议
第一节 行政复议概述
第二节 行政复议范围
第三节 行政复议参加人和行政复议机关
第四节 行政复议的申请与受理
第五节 行政复议的审理、决定和执行

第十四章 国家赔偿法
第一节 国家赔偿责任
第二节 国家赔偿法
第三节 国家赔偿责任构成要件

第十五章 行政赔偿
第一节 行政赔偿的涵义
第二节 行政赔偿范围
第三节 行政赔偿请求人和赔偿义务机关
第四节 行政赔偿程序

第十六章 司法赔偿
第一节 司法赔偿概述
第二节 司法赔偿的范围
第三节 司法赔偿请求人和司法赔偿义务机关
第四节 司法赔偿程序

第十七章 国家赔偿的方式、标准和费用
第一节 国家赔偿的方式
第二节 国家赔偿的计算标准
第三节 国家赔偿费用

第一章 行政法概述
　　第一节 行政
　一、公共行政的概念
　 行政法上的行政是指公共行政，是指国家行政机关或者法律规范授权的社会组织，为了实现公共利益，依法对一定范围内的社会事务进行管理的活动。对这一定义，可以从如下方面理解：
（一）主体
公共行政的主体是国家行政机关和法律规范授权的社会组织。具体而言：
1.国家行政机关。主要是指中央和地方各级人民政府及其下属工作部门。它们是中央和地方人民代表机关依据宪法和组织法的规定，按照法定的选任程序，依法成立的执行特定国家行政任务的机关。它们所属的工作人员属于国家公务员，与国家之间具有公法上的勤务关系。它们各自依法拥有自己专属的地域和事项管辖范围，由地方各级财政负责编制预决算、提供办公经费，并且由国家最终承担其行为的法律后果。尽管它们各自的职责分工是明确的，上下级关系是不可逾越的，而且有自己的部门利益，但相对于国家而言，它们却是一个不可割裂的整体，相互之间存在领导、委托、委任、协助、合作等多种关系，因此构成的是一个完整的、运转协调的组织系统。
从比较法的视角来看，我国国家行政机关体制的总体特点是：
（1）单一制。与我国国家形式的单一制相对应，中央和地方各级人民政府及其工作部门按照相同的组织原则、标准和程序设置，上下级之间虽然没有绝对的“条条”对应关系，不同的工作部门的具体机构的设置也不完全相同，但是，就整体上的组织模式而言，却是基本一致、整齐划一的，而国务院及其所属的部、委、局的设置模式是地方各级人民政府及其工作部门设置的蓝本与典范，而地方各级人民政府及其工作部门也相应地按照上下级业务对口的原则设置。这样做的最大优点是有助于确保组织的统一性和政令畅通，减少沟通、协调方面的难题。
我国国家行政机关实行单一制的另一个表现是地方政府的双重身份，即地方各级人民政府一方面是国家在地方设立的、代表中央在特定地方维护国家整体利益的国家行政机关，另一方面，地方各级人民政府由地方人民代表大会选举产生，是地方居民为了自己的局部利益而依法组织起来的地方行政机关。对地方居民而言，本地政府是维护地方利益的“父母官”；对中央政府而言，地方各级政府则是维护国家整体利益的“地方官”。从实行地方自治制度的西方国家的视角来看，我国的特点在于自治行政与国家行政的混合，只在任务和权限方面作相对明确的划分，而在机构设置方面，则将两者合并。所谓“一套班子，两块牌子”或者“两块牌子，一套人马”，讲的就是这个道理。从公共行政的简化与效率来看，我国的这种“二合一”体制具有独到的优点。
这里值得思考的一个问题是：凡是在行政机关体制方面实行上下级行政机关业务对口关系的，是否都是单一制呢？答案是否定的。业务对口关系只是形式上的一个认定标准。单一制与联邦制的实质区别标准在于：前者在全国只建立一套国家行政机关系统，不同地方和级别的行政机关之间存在法律监督、职务委托、行政协助等关系，但前提是以命令服从为基本内容的上下级隶属关系。与此不同，在联邦制中，全国分别建立中央和地方两套并行的行政机关系统，而且在地方行政机关中，州行政机关和县、乡镇的地方自治机关也是并立、分别设置的，联邦行政机关、州行政机关、地方自治行政机关在各自法定的职责范围内都是最高行政机关，相互之间并没有上下级隶属关系，只有法律监督、职务委托、府际合作、行政协助等关系。
（2）集权制。集权制是与分权制相对的一种行政机关组织模式，是指中央行政机关享有原始的行政权限，因而是地方各级行政机关权限的最终合法来源。如果地方行政机关的权限不能在中央政府的权限那里寻找到合法的来源和依据，则视为违法或者无权限，正所谓“自上而下”。分权制则正好相反，地方行政机关享有原始的行政权限，凡是地方行政机关能够管理的事情无论在法理上还是在规范上都属于地方行政机关的权限。上级行政机关的权限来源于下级行政机关的“让渡”或者“转让”，后者之所以要让渡或者转让，是出于能力和效率的考虑。
这里首先注意集权制与单一制之间的区别，前者是指国家总体的行政权限在中央和地方各级行政机关之间分配的体制，后者是指国家的整个行政机关组织体系在中央和地方的设置模式。简言之，前者针对的是权限，后者针对的是组织。尽管在实践中两者具有一定的对应关系，例如，实行单一制的行政组织模式的国家在行政权限的分配上往往实行集权制；但是，无论在理论上还是实践上，两者之间并没有必然的对应关系。与此同理，联邦制与分权制之间也没有必然的联系，尽管两者在实践层面具有常态的关系。
这里需要注意的第二个问题是：集权制并不反对分权，集权制强调的仅仅是原始的行政权限来源于中央，至于具体的行政权限，可能出于效能的考虑，依法分配给地方各级行政机关行使，也就是说，地方行政机关依法享有派生的行政权限。实行集权制的国家，其行政分权的程度可能不亚于实行联邦制的国家，道理就在这里。就此而言，我国的行政权限体制的典型特征是“分权的集权制”。
（3）独任制。独任制是与合议制相对的一种组织模式，是指在具有相对独立的地位、任务、职权与职责，因而能够以自己的名义对外独立行文的行政机关中，决策的权力与责任均由担任领导职务的公务员个人最终行使并且负责。独任制的行政组织形态在我国国家机关的机构设置中是普遍的、主流的，它的最大特点是下级的意志，无论多么正确，都必须通过合理的途径汇集到主管领导那里，形成主管领导的意志，才能在法律上以行政法律行为的方式表现出来。这就意味着，只有主管领导的意志才能成为机关的意志。这种组织体制面临的一个法律难题在于如何确保领导个人意志与机关意志的高度统一，如何科学地划分主管领导个人的政治责任与机关的法律责任之间的界限。这种体制的优点是效率，这表明我们国家行政是以效率为第一位的价值取向的，所谓“效率优先、兼顾公平”说的就是这个道理。从组织法的角度来看，领导权是行政权的关键所在，因而也是行政组织法的关键所在。在某种意义上可以认为，领导权的规范与控制是行政法的关键所在。
（4）层级制。也称为科层制、威权制，是指通过有相对明确分工的上下级关系将中央与地方各级人民政府及其工作部门联系起来，构成一个完整的、政令畅通的国家行政组织系统。这种体制的最大特点是层层下达的指令制与层层上报的报告制，有助于上级对下级的控制。对上级机关而言，下级机关是执行上级机关意志的工具，而对下级机关而言，上级机关是其权力的来源，业务活动主要围绕上级机关的指令进行，因而有助于提高效率。但是，从行政文化的角度来看，这种体制的突出特征在于奉行所谓的“唯上”意识，比较看重上级的指令和意志，对下级机关的意见则关注不足，对民众呼声的回应比较迟缓，因而不利于发挥下级的主观能动性，不利于集中群众的智慧，得不到民众的理解与支持，反而损害了效率。
（5）官僚制。与层级制密切关联的另一个特点是所谓的官僚制，是指国家主要通过所属公务员队伍来执行行政任务的组织体制。“官僚”一词来源于法文，其本意是“办公桌”、“办公室”，由于办公室和办公桌能够形象地表明这种体制的封闭性特征，就借用来表示“官僚”了。在我国，“官僚制”一词与所谓“官本位”意识一脉相承。从法律的角度来看，国家任用国家公务员的目的当然是为了执行公务，但是，公务的执行并不一定要由他们来执行，许多服务性、公益性、专业性比较强的公务，甚至不能由公务员来执行，由具有相关知识和经验优势的专业人士和社会组织来执行，更有助于行政效率的提高。随着民主法治的发展，民众参与公共行政的意识越来越强，摒弃官僚制的封闭性，提高公共行政的开放性与民主性，是公共行政发展的必然趋势。
2.法律规范授权的社会组织。是指根据法律、法规和规章的授权，以自己的名义行使特定行政职权，并且独立承担由此而产生的法律后果的社会组织，又称为法律法规授权的组织、授权组织等。这类组织的形态多种多样，例如：
（1）行业自治组织。行业自治组织是在特定地方从事同一行业经营活动的人员，为了维护本行业及其从业人员的利益，发展和巩固行业精神，维护职业准则，在主管行政机关的支持下，依法组建起来的行业组织，又称为协会、行会、公会等。从国外的情况来看，行业自治组织有自愿加入和退出的私法组织，也有采取强制成员身份的公法组织。公法上行业协会的组织模式多种多样，有的采取同志社的组织方式，有的采取兄弟会的组织模式，有的采取团体的组织方式，凡是在特定地方从事同一行业的人员都是会员，依法承担会员的义务，享受会员的权利。行会的成立一般要经过社团登记程序，通常有归口管理的国家行政机关，也就是所谓的“主管机关”或者“监督机关”。
（2）地方居民自治组织。这方面的典型是居民委员会、村民委员会、社区委员会等。根据《村民委员会组织法》第2条、第5条和《居民委员会组织法》第2条、第3条的规定，村（居）民委员会是村（居）民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。在治安、卫生、规划、福利等公益事务方面，村（居）民委员会享有一定的独立权限。这类自治组织的最大特点和优点是“直接民主性”。
（3）学术自治团体。这方面的典型是大学，是为了维护学术自由，发扬追求真理的精神，为国家和社会培养高级人才，按照团体制方式组织起来的教育服务组织。根据《教育法》、《高等教育法》、《学位条例》等法律法规的规定，大学享有办学自主权、学位颁发权、学籍管理权等，在此权限内是公共行政的一种组织形式。大学具有团体和设施的双重属性，一方面是执行国家教育任务的教育公共设施，另一方面是从事学术研究活动的学术自治团体。
（4）公共服务设施。又称为公共事业组织，是指按照公平、公开和公正的原则，给国民提供普遍服务的公共服务组织。这方面的典型是国立图书馆、公路等。它们的组织形态多种多样，有的采取事业单位的组织方式，有的采取公司的组织方式。
（5）行政公司。是指国家为了给国民提供有效的资源服务，调控资源垄断性行业的健康发展，推行公共行政的民营化，贯彻执行国家的资源或者能源政策而成立的行政性公司。它们的最大特点是商业性与公共性的结合，从组织模式和经营方式来看，它们是商业性的，应当遵循私法的规范；从所追求的目的和执行的任务来看，它们是公共性的，应当接受公法原则的约束。这种商业性与公共性的结合使它们获得了行业垄断地位。
（6）行业监管机构。是国家行政机关为了突出行业管理的特点，利用社会力量执行专业性较强的行政任务，按照事业单位体制组织起来的行业监管机构，例如证券监督管理委员会（证监会）、银行业监督管理委员会（银监会）。这类机构的特点是知识性、专家型，业务活动的专业性非常强，因此在组织机构和业务活动方面，有很强的独立性。在美国，这类组织被称为独立管制机构。它们与传统的国家行政机关不同，但也不属于民间行业自治组织，而是介于两者之间，很难归类。
以上六种情形只是法律规范授权组织的典型，并非全部，归类问题也有待于进一步研究。关于它们的具体情况，本教材将在其他章节专门介绍，这里只是作一般性的归纳。总体而言，与国家行政机关相比，法律规范授权组织的特点是：
（1）依据。前者成立的依据主要是宪法和组织法，后者则主要是单行的部门法律法规或者主管行政机关专门发布的规范性文件。
（2）程序。前者的成立一般要通过同级人民代表大会及其常委会的选举程序或者选任程序，而后者成立的程序多种多样，有的由主管的国家行政机关决定成立，有的则由民间力量自发组织成立，有的则按照社团登记的程序办理成立手续。
（3）原则。就组织法原则而言，前者贯彻的主要是统一、精简、层级、效能等原则，而后者实行的主要是专业、分散、民主、扁平、公正的原则。
（4）体制。如上所述，国家行政机关的组织体制是比较整齐划一的，与此不同，法律规范授权的组织的组织体制多种多样。有的实行自下而上的团体制，有的实行自上而下的机关制，有的实行以公物为主的设施制，有的是按照股份公司制组建起来的企业，有的是按照事业单位模式组建起来的公益组织。
（5）任务。相比较之下，国家行政机关执行的任务主要是一些秩序性、强制性、命令性较强的传统行政任务，而法律规范授权的组织执行的任务则往往是专业性、技术性、服务性较强的现代行政任务。
国家行政机关与法律规范授权的组织之间存在着错综复杂的关系。主要是：
（1）主管。所谓“主管”，是指“归口管理”，即在组织和业务上对法律规范授权的组织实行监督。法律规范授权的组织往往都有归口管理的国家行政机关，例如律师协会的主管机关是人民政府所属的司法行政部门。从组织法的角度来看，“主管”的意义在于将分散而又多样的授权组织纳入国家行政机关的体制，从而使它们与国家行政机关共同构成一个协调的国家行政组织系统。
（2）监督。授权组织享有独立的法律地位，依法以自己的名义行使法律授予的职权，并且独立承担由此而产生的法律后果。但是，授权组织的独立性是相对的、有界限的，主管机关依法进行监督，包括章程批准、制定行业标准、日常的监督检查等。