污染场地风险规制与治理转型

本书旨在通过污染场地这一风险范型，探寻中国语境下风险规制的基本逻辑、制度约束与转型进路。一方面，从风险规制的知识内部去透视和反思中国污染场地问题频发的症结和病灶所在，另一方面经由典型案例研究，使既有理论资源与中国当下环境风险治理的制度现实联系在一起，分析“中国式”污染场地风险规制的实际样态、现实困境与法治后果，进而提出未来治理转型方向——环境风险公共规制。

秦鹏，法学博士，主要从事环境资源法学研究。现为重庆大学法学院副院长，教授，博士生导师。世界自然保护同盟环境法学院专家会员，教育部高等学校教学指导委员会法学专业组委员，教育部新世纪优秀人才支持计划入选者，重庆市第二届十大中青年法学专家，美国加州大学伯克利分校能源与环境法研究中心访问学者。著有《生态消费法研究》《环境义务规范论——消费视界中环境公民的义务建构》等多部作品。
　　李奇伟，法学博士，主要从事环境资源法学研究。主持国家社科基金青年项目《城镇化进程中农村环境法制研究》，在《环境保护》等刊物载文10余篇。

第一章导论 / 00
一、问题与反思 / 00
二、旨趣与框架 / 00
三、进路与方法 / 00
第二章污染场地风险规制的一般认识 / 00
第一节污染场地范畴：解释路向与规范
认识 / 0
一、解释路向与融合 / 0
二、法规范释义与分级管理 / 0
三、中国污染场地范畴的厘定 / 0
第二节污染场地属性：从环境问题到社会
风险 / 0
一、污染场地环境问题 / 0
二、污染场地社会风险属性 / 0
第三节污染场地治理：环境风险规制的兴起 / 0
一、污染场地风险规制的缘起 / 0
二、污染场地风险规制的理论意涵 / 0
三、意指一种现代性风险的治理机制 / 0
四、渗透着权益维护、政府履责与环境正义价值的
追索 / 0
五、以环境风险评价、管理、沟通为基本程式 / 0
六、以风险责任分配为内核 / 0
七、以将风险降低到社会可接受水平为目标 / 0
第三章污染场地风险规制的演进与逻辑：一个
前提性分析 / 0
第一节污染场地风险规制的制度演进 / 0
一、制造——隐匿阶段 / 0
二、抗争——压制阶段 / 0
三、危害——排除阶段 / 0
四、知识——排斥阶段 / 0
五、参与——合作阶段 / 0
第二节污染场地风险规制的基本逻辑 / 0
一、就风险处置态度而言，发生了从隐匿、漠视、回避风险到正视风险事实、积极采取措施应对风险的转变 / 0
二、就规制主体关系而言，经历了从紧张、对抗到逐步缓和再到信任合作、相互依赖的转变 / 0
三、从制度发展脉络看，污染场地风险治理经历了从无序到有序、从危险规制到风险规制、从倚重行政理性到公众参与的嬗变过程 / 0
第四章污染场地风险规制的实际样态：回归中国
现实语境 / 0
第一节“中国式”污染场地风险治理：基于
事件之分析 / 0
一、从城市“工业化”到“去工业化”：污染场地之
发生 / 0
二、城市再造冲动下的“雾霾”：污染场地风险的
转嫁 / 0
三、媒体披露与政府回应：污染场地风险的显性化 / 0
四、去向何方？污染场地风险隐患的留存与管控 /
第二节风险事件的政策意涵：环境法治的运行
偏差 /
一、污染场地风险何以发生？ /
二、污染场地风险如何管理？ /
三、风险责任如何分配？ /
四、公民环境权益如何保障？ /
第五章污染场地风险规制失灵及其成因 /
第一节污染场地风险规制的现实困境 /
一、“形式化”因应与环境法的“隐匿” /
二、“不出事逻辑”与被动回应型特征 /
三、利益合谋与知识排斥 /
四、法权能力不足与公众参与不畅 /
五、“有组织不负责任”与法规范缺失 /
第二节污染场地风险规制失灵的法治后果 /
一、污染者逍遥法外与环境法预防性功能萎缩 /
二、公民环境权受损与环境非正义 /
三、环境抗争加剧与风险压制的合法性危机 /
四、“塔西佗”陷阱与社会风险治理能力下降 /
第三节污染场地风险规制失灵的深层根源 /
一、威权型风险治理体制：理论意涵与结构特征 /
二、威权型风险治理结构下的制度逻辑 /
第六章治理转型：迈向环境风险公共规制 /
第一节污染场地风险公共规制的特征与
基础 /
一、污染场地风险公共规制的特征 /
二、污染场地风险公共规制的构建基础 /
第二节污染场地风险公共规制的技术规范
进路 /
一、立法规制的核心：三组基础的法理关系 /
二、立法规制的实现：原则与制度建构路径 /
第三节污染场地风险公共规制的参与合作
进路 /
一、污染场地风险公共规制的弹性结构框架 /
二、污染场地风险公共规制的实现路径 /
主要参考文献 /

正如德国社会学家乌尔里希·贝克所言，人类日益生活在文明的火山口上，
　　［德］贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2004年版，第1页。面对风险的生存际遇是无法彻底扭转与回避的。从国际经验来看，即使是步入所谓“后现代化”工业时代的发达国家，也面临着诸如气候变暖、危险废弃物污染、水资源短缺、生物多样性减少等严峻的环境风险考验。而处在“压缩现代化”阶段的中国，一方面，迫切需要技术的昌明、现代文明的深入促进经济社会的发展；另一方面，又不得不面对多重现代性的共时性困境，既赋予经济发展以正当性、必要性，又极易引发社会风险的滋生蔓延，却未充分预留风险管理制度化的时间周期。因此，当下中国自身的结构、刚刚起步的现代化旅程和融入风险全球化的共同趋向为社会风险的放大提供了条件。
　　王超、李奇伟：“‘黄金大米’：风险时代技术理性的失范与规约”，载《华南农业大学学报》（社会科学版）2014年第2期。在此意义上，作为工业化的风险遗患——污染场地，其修复和风险管控过程不仅存在技术、经济上的共通性，也存在社会结构、制度环境、规制关系的异质性。易言之，污染场地风险规制是深深嵌入在中国语境下特殊现实背景之中的，离开了社会视域的观察、解读、审视，将很难构筑符合中国实际、兼顾利益相关者考量的规制关系。
　　以这样的视域分析污染场地由隐性污染转为显性风险的过程，可以清晰地发现，其风险传导与利益分配存在较为明显的断裂与“碎片化”的特征。一方面，资本与权力的结合主导着城市再造过程，决定了城市扩张的利益分配格局。“退二进三”的产业升级目标、地方政府土地收储制度与“招、拍、挂”商业地产的高歌猛进，不仅使污染企业关停、转业、搬迁，也在一定程度上豁免了对污染者的历史责任；作为“理性人”的地方政府，在制度化财政分权不足的情况下，通过“经营城市”获得了丰厚的地差收入，从而屡屡突破预算软约束的限度实现了地方财政的扩张；在房价上涨的大趋势之下，地产开发企业为了获取差额收益，不断购地、囤地、售地，在资本的角逐游戏中实现了企业的经济目标。
　　另一方面，围绕着污染场地风险责任的“击鼓传花”博弈也在悄然上演，利益相关者的博弈能力而不是公平负担成为最终决定风险分配的依据。从风险传导的链条来看，污染场地的整治费用与未来可能的风险责任正随着污染场地附着的地块开发而转移，从最初的污染企业转向地方政府，再转向开发商，最终转嫁到消费者身上。在现实的案例中，其风险敞口的解决方案主要依赖于利益相关者的博弈能力。譬如，在一些案例中，地产开发企业不得不拿出巨额资金进行土地修复；而在其他的案例中，地方政府不仅对地产开发企业进行了赔偿，而且最终承担了修复治理费用。当然，由于信息的不透明、污染潜伏周期的长期性等因素，可能导致更多的污染风险最终由消费者及其附近社区承担，从而严重威胁到一定范围内人群的生命健康安全，导致环境的非正义现象。
　　面对利益分配与风险传导的断裂格局，如果有运转良好的社会治理模式与风险管控体制，将不会产生严重的社会问题或风险；反之，如果既有制度失语与风险规制失范，就会加速社会风险的蔓延。从现实制度约束情况来看，污染场地整治的现状恰恰属于后一种情况。公众与企业在参与环境决策和诉讼中的失衡，环境保护主管部门与地方政府、经济主管部门在规制权力上的失衡，环境利益与经济利益在互相竞争中的失衡
　　吴卫星：“论环境规制中的结构性失衡——对中国环境规制失灵的一种理论解释”，载《南京大学学报》（哲学·人文科学·社会科学版）2013年第2期。导致了污染者负担责任的“落空”、环境影响评价制度的“悬置”与土壤污染风险“管制孤儿”现象的出现，也使得风险规制所要求的预防原则、风险评估与沟通机制通通被事后进一步延伸蔓延的修复治理与损害赔偿责任所替代，最终引发了环境风险规制的失灵。
　　在这种情形下，污染场地修复治理与风险管控议题更应受到法治层面的必要关注。法律基于促进经济社会发展目标而予以经济性权益重点保护的同时，必须注意到经济性收益背后潜伏的环境风险。那种短视、功利性的发展模式事实证明只不过为风险的延后、转嫁与进一步放大提供契机。因此，需要一种崭新的风险规制范型，兼顾政府的发展任务、企业的经济目标和公众的安全诉求，
　　秦鹏、杜辉：《环境义务规范论——消费视界中环境公民的义务建构》，重庆大学出版社2012年版，第1页。平衡利益与风险、效率与公平，使社会“财富分配”的过程嵌套着合理的“风险分配”理路，实现从污染末端治理向风险预防的转换。
　　本书正是基于以上背景而进行的写作。本书的问题意识便是重新检视以规范分析为主流的环境法研究范式，从环境法律规制与人、社会之间相互影响、相互制约的互动关系出发诠释环境法所应具有的实践面向，并基于现实的考量提出污染场地治理的基本原则、制度价值与责任体系，通过风险与收益相协调的制度建构路径，探寻符合中国实际的风险管控制度化方向。本书的写作目的也是力图突破当下环境法学研究中的盲点，对中国的环境问题进行更为适切的评判，并希望经过理论的探索和概念模式的诠释，更好地推进中国环境资源法制之完善。