中国农村改革路线图

经过30年的改革开放，我国经济、政治、社会、文化、外交等各方面都取得了辉煌的成就，国人共享改革发展带来的果实，世界有目共睹。当前我国发展进入关键时期，在内部环境上，发展阶段发生历史性跨越，社会需求结构明显变化；在外部环境上，后危机时代充满不确定性。作为一个世界大国，中国面临历史性机遇，也面临前所未有的挑战。站在历史的十字路口，对未来10—20年的改革发展趋势作出大的判断，规划设计后30年改革发展的路线图，是时代的需要。

出版前言

第一章 历史新起点上的农村改革
以统筹城乡发展为目标推进新阶段的农村综合改革
推进以基本公共服务为主线的农村综合改革
以统筹城乡发展为重点推进新农村建设

第二章 基本公共服务是主线
拉动农村消费重在基本公共服务
为农民提供基本而有保障的公共产品
中国农村公共服务及农村综合改革
农村公共服务的财源与公共财政体制问题探讨

第三章 土地流转制度改革是根本
赋予农民长期而有保障的土地使用权
把土地使用权真正交给农民
统筹城乡发展背景下的农村土地制度改革
发展农民土地股份合作制

第四章 维护农民权益是目标
当前农村改革亟待研究的几个问题
给农民全面的国民待遇
以提高农民收入为目标，实现农村改革的新突破
解决中国“三农”问题的根本途径是赋予农民平等权利
农民权益保障与公共政策选择
城乡基本公共服务均等化与城乡一体化
中国城市化与农民权益保护

第五章 解决农民工问题是关键
引入全国统筹的政策架构，为农民工群体提供基本公共服务
中国特色城镇化道路与农民工问题
社会和谐与农民工社会管理的深层问题
农民工为什么集体性逃离
谁来保障亿万农民工的选举权
户籍制度、就业歧视与农民工权益保护
农民工问题要从根本上治理

第六章 基层民主是农村稳定发展的基石
困惑与出路
压力型体制下的村级治理现状、问题及出路探讨
农村综合改革的思考
后选举时代的村民自治和乡村政治研究
实行县乡联动改革，重建乡村治理体系
中国农村基层行政体制改革的思路探索
减免农业税对农村村级组织建设的影响和对策
后农业税时代农村基层政府面临的角色定位与转型

第七章 经典案例赏析
美国的土地管理
智利农业与农村改革与发展考察报告
日本的农地制度及其借鉴
印度农民工的权益保护
印度乡村自治体系：对印度五个邦的研究
农村发展的新途径：韩国新村运动实例研究
山东省农村综合改革的调查与思考
成都市农业产业化经营的模式创新研究
后记

（2）新阶段的农村综合改革，既需要进一步推进农村市场化进程，也需要加快建立农村公共服务体制。与改革开放初期的农村改革不同，新阶段的农村综合改革是在我国建立市场经济体制框架大背景下的改革，“城市支持农村、工业反哺农业”重在通过系统的制度安排来实现。
一方面，要通过进一步的农村市场化改革，确立城乡居民在市场竞争中的平等地位，解决过程公平或程序公平问题。新阶段的农村市场化要在城乡大市场对接方面有所突破：一是健全农产品流通体系，解决农户与大市场对接过程中利益受损的问题；二是解决农村土地产权主体虚置，农民难以获得财产性收入，难以灵活地实现农业产业组织创新的问题；三是建立适应农业发展需求的金融体系；四是解决农民工与城市居民同工同酬，消除就业歧视的问题；五是农业是弱势产业，应当按照国际惯例建立系统农业支持保护的政策体系。
另一方面，通过建立城乡统一的公共服务体制，确立城乡居民在基本生存、发展权方面的平等地位，以此来解决起点公平的问题。农民和农民工获得与城市居民平等的社会角色，关键在于城乡居民在公共服务方面的制度平等。目前，许多地方在探索城乡统一的户籍制度，但如果不解决农村和农民工的基本公共服务问题，城乡户籍制度统一就只能是形式上的，不能从根本上解决权利平等的问题。为此，新阶段的农村综合改革还要从城乡制度统一入手，缩小城乡居民在义务教育、基本医疗和公共卫生、公共就业服务、基本社会保障等方面的差距。
（3）统筹规划，深化和拓宽新阶段农村综合改革的基本内容。当前，我国正处于工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新阶段。在这样一个发展新阶段，城镇和工业发展加速的势头很迅猛，总体上在与国际接轨，向信息化时代迈进，而农村还保留着某些原始的生产方式和生活方式。如果没有系统的规划和安排，城乡之间的差距会越拉越大，农村最终会被边缘化。面对统筹城乡发展的巨大压力，新阶段的农村综合改革的视野还不宜过窄，尤其是不能就农村而论农村，而是要从整个国家发展战略来考虑，从整个上层建筑的变革和调整来考虑，从工业化、城镇化的趋势来考虑。在过去的几年中，我国农村综合改革选择了免除义务教育阶段学杂费这些比较有条件做的事情，很快取得了实际效果，但在乡镇机构改革、县乡财政体制改革等方面尚处于探索阶段。这些问题的最终解决虽然在很大程度上取决于基层政府变革的实际效果，但更重要的是还涉及中央地方关系、整个公共财政体制框架的建设，涉及自上而下涉农机构的统筹安排。因此，要充分认识到新阶段农村综合改革的复杂性，制定长期规划，上下联动、综合配套、循序渐进地推进。
二、统筹资源在城乡之间的配置。推进农村市场化进程
（1）赋予农民具有物权性质的土地产权，使农民能够获得财产性收入。2006年，农民居民家庭财产性收入平均只有100元，仅占全部收入的2％。在工业化、城镇化新阶段，土地增值的幅度非常大，但并未为农民带来多少收益。我院2007中国改革调查问卷报告显示，72.3 9％的专家认为，使农民拥有物权性质、可转让的土地使用权是农业适度规模经营的重要条件之一。
①明晰农村土地产权并赋予产权主体相应的权能。据调查，中国农民的土地所有权，91％是归村民小组所有，但这一级组织却没有独立的法律地位，致使土地所有权主体虚置，这是征地过程中农民土地权益流失的根本原因。为此，要明确界定国家作为土地终极所有者的权能，各级政府要尊重农民土地产权主体的地位，把主要精力放在土地规划的制定和执行上，主要扮演服务者、监管者和仲裁者的角色；规范集体（乡、镇、村或村小组）享有对农村部分土地的所有权，使其主要扮演农民土地权益维护者的角色；明确农民土地产权的范围、国家公共利益的边界，依照国家法律、法规让农户享有农村土地使用权、继承权、收益权、流转权，使农民成为独立的产权主体。农民在外出就业举家搬迁的情况下，允许其所拥有的土地、住宅使用权流转和变现。
②尽快研究出台土地物权法配套法规。土地是最重要的不动产，但我国的法律体系中尚无不动产登记法。国土资源部门应该适应《物权法》颁布实施的新形势，加快推进《不动产登记法》立法研究工作，为国家出台《不动产登记法》做好前期准备。同时，各地方也可结合本地区土地登记的实际，加快制定本地区的不动产统一登记办法，为国家立法积累经验。
③建立对农民土地权益纠纷的法律援助制度。由于土地制度变革相当复杂，需要一个较长的过程。当前要尽快建立农村土地纠纷的法律援助，使农民土地权益遭受侵害时，能够方便地获得法律救助。
（2）以发展小额信贷为重点，培育民间金融组织。我院2007中国改革调查问卷报告显示，对于如何构建农村金融体系，专家们主张扩大国有商业银行对新农村建设的支持力度、扩大农信社职能、发展外资农村银行的比例分别为19.5 7％，13.9 4％和10.9 9％。65.4 2％的专家认为，应该以小额信贷为重点，发展农村民间金融。
①放松市场准入管制，允许直接为“三农”服务的多种所有制的金融机构进入农村金融市场。目前，国家调整和放松了农村银行业金融机构市场准入政策并开展了试点工作，已经有24家村镇银行贷款公司和农村资金互助社等3类新型农村金融机构开业。以此为契机，应继续扩大试点范围，放松市场准入管制，引导和规范民间融资行为，允许新设机构进入农村金融市场，兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织，有效发挥民间借贷对正规金融体系的补充作用。
②创新农村信贷抵押担保形式。在现有的信贷条件下，农村贷款难的根本原因之一在于农户和农村中小企业难以找到有效的贷款抵押资产。政府在继续鼓励农户自愿互助担保的同时，应通过制度安排，建立专门的担保基金或担保机构从事农业担保服务。可以由地方政府出资支持成立农村信用担保的基金或机构，也可以通过鼓励措施引导商业担保机构开展农村担保业务，探索实行不动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式。尽快修改《土地管理法》、《担保法》、《农村土地承包法》等法律中有关不利于农地有效、正常抵押担保部分。
③大力发展适合农户需求的“草根性”小额信贷组织。实践证明，乡村自发产生的“草根性”的金融组织具有发展小额信贷的比较优势，比国有商业银行和其他城市商业银行更有信息优势，更能够了解农户借贷需求和辨别还贷风险。因此，应当尽快出台鼓励和规范“草根性”小额信贷组织发展的法规和政策。
（3）以发展农村专业合作组织为载体，构建现代农产品流通体制。我国农户在市场流通中的弱势地位，关键在于农业产业流通中的组织化程度低，分散的农户应对市场风险的能力弱。据调查，目前42％的农户自己销售农产品，45％的农户将农产品卖给个体商贩，只有2.7 ％的农户通过订单销售农产品。国际经验表明，政府扶持、培育和发展农村专业合作组织，可以有效地保护农民在农产品流通过程中合法权益，使职业农户在农产品市场价格形成过程中更有发言权，更有机会参与利润平均化过程。