近年来，北京市公务员录用考试的报名人数一直居高不下，许多部门职位的竞争相当激烈。据专家预测，这种趋势在未来几年内还将继续。为帮助广大考生在较短的时间内高效、便捷、准确地把握公务员录用考试的脉络，我们根据中央、国家机关公务员录用考试的要求，深入研究了北京市公务员录用考试历年真题及考试大纲，针对命题中出现的最新变化，精心编写了《北京市公务员录用考试专用教材》系列丛书，供考生参考使用。
本书是该系列丛书之《申论》。申论作为公务员录用考试的一个重要组成部分，历来是众多考生颇为重视的科目。但是，纵观历年申论考试的得分情况，大多数考生的分数均在50分左右，有的考生甚至只得十几分。再加上申论考试主观性试题比重较大，因此成为众多考生头疼的科目。
经过对历年真题及考试大纲的分析，我们总结出北京市申论考试的命题规律和发展趋势，以期对考生的复习有所帮助。
1.紧跟国家政策。关注社会热点
纵观近几年北京市公务员录用考试申论科目的基本趋势，其变化呈以下规律：在参考中央、国家机关公务员录用考试的基础上，不断创新，紧跟着中央、国家机关公务员录用考试的步伐，申论考试的主题多选社会热点问题。
北京市申论考试选取的素材多是关系国计民生的社会热点问题，给定一个或多个社会问题或社会现象来考查考生阅读理解的能力、综合分析的能力、提出和解决问题的能力。因此，考生在复习的过程中，应通过新华社等主流媒体留意当下比较突出的社会问题，以及社会各个方面应对这些问题的相应措施，并从中进行总结概括，形成自己的观点和看法。
2.材料内容越来越丰富
北京市申论考试十分注重对考生提出问题、分析问题、解决问题能力的考查，因此，所给定的材料往往涵盖了政治、经济、文化、法律等诸多方面的内容，涉及范围极广。但这些内容又多是考生在平时的工作和学习中经常听到、看到的。因此，申论考试的内容对大多数考生来说并不陌生。
3.出题形式越来越灵活
近几年来，在国家公务员申论考试的出题形式不断变化的大背景下，北京市申论考试的出题形式也在出现相应的变化，以更有利于考查考生的能力。灵活的出题形式要求考生在备考中有充分的准备，考试时才能从容应对。
本书正是在上述分析的基础上编写而成的，目的就是帮助考生掌握申论考试的特点，把握申论考试的答题思路和技巧，使考生明确复习方向，切实提高考试成绩。
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第一章申论基础
第一节申论概述
一、申论的含义
2000年，有关领导和命题成员（写作命题组等）在做好充分准备的基础上，对公务员考试中关于“写作”（有别于一般意义上的作文）方面的命题，进行了全面深入的讨论。他们在广泛借鉴了古今中外选拔人才有关“写作”方面考试形式的基础上，总结出“写作”、“应用写作”、“公文写作”、“案例分析”、“策论”、“政论”等命题形式，后经相关部门和领导批准，定名为“申论”，并确定了其基本形式和结构，由此也就产生了第一份完整意义上的“申论”试卷。2000年申论考试给定的资料是一桩噪音扰民事件，关注的是经济发展与环境保护的协调问题。从此之后，申论就成为国家到地方录用公务员考试的重要形式之一。
人力资源和社会保障部发布的《考试大纲》中对申论的介绍如下：
申论主要通过应试者对给定资料的分析、概括、提炼、加工，测查应试者解决实际问题的能力，以及阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力和文字表达能力。
申论资料通常涉及某一个或某几个特定的社会问题或社会现象，要求应试者能够准确理解材料所反映的主要内容，全面分析问题所涉及的各个方面，并能在把握材料主旨和精神的基础上，形成并提出自己的观点、思路或解决方案，准确流畅地用文字形式表达出来。
由此可见，所谓申论就是指对某个问题阐述观点、论述理由，合理地推论材料与材料、观点与材料之间的逻辑关系。
“申论”一词，语出孔子的“申而论之”。“申”字有“说明”、“申述”之意．如“三令五申”、“重申前令”、“申明立场”等都取此意。这是“申”字的基本义项，也是其常用义。而“申论”一词，除了“说明”、“申述”之外，还要进行“论说”、“论述”和“论证”，亦即对事件、材料、问题、现象、事理等进行分析和说明。“申论”考试要求考生仔细阅读和系统分析所给定的背景材料，形成自己的看法和观点，展开有理、有力、有节的论述，论证自己的见解和主张。这既是对考生综合分析能力的考查，也是国家公务员在日常工作中经常涉及的内容。
我国汉代选拔官员的考试有一种给定题目论证某项政策或对策的“策论”。比较一下汉代的策论与今天的公务员申论考试，对我们理解申论考试是有帮助的。
汉代的策论是根据国家的需要而采用的一种选拔人才的方法，当今的申论测试也是为了挑选人才；汉代策论不受文体的限制，当今的申论考试在服从目的需要的大前提下也没有严格的限定；汉代的策论所阐述的见解都是关于国家的政事，当今的申论考试也全部是涉及政治、法律、经济、文化等有关国计民生的热点内容；汉代的策论要求考生有远见卓识，对策要切实可行，当今的申论考试也要求有针对性，提出的方案要有可行性；汉代的策论要求文章有表现力，当今的申论也要求考生具有较强的文字表现力。联系一下公务员工作实际，他们在进行科学决策、贯彻执行决策的过程中，时时要针对实际问题进行分析论证，提出自己的见解和处理意见，并对所提出的方案进行论证，有的还需要写出书面材料。从这一角度来看，申论考试是根据目前国家机关工作的需要，对考生分析、解决实际问题能力的一种考查方法，全面考查考生搜集和处理各类日常信息的素质与潜能，充分体现了信息时代的特征，也是当今国家公务员实际工作的需要。
从考试大纲的规定及申论历年实际命题情况来看，申论考试为考生提供一系列反映特定实际问题的文字材料，要求考生仔细阅读这些材料，概括出它们反映的主要问题，并提出解决此问题的有效对策，最后再对自己的观点进行较详细的阐述和论证。申论的写作要求，抛弃了传统作文中那些未必适合用作考查公务员的因素，使必须考查的能力得到凸显。
对很多考生来说，他们对识记性的知识还比较有信心，但是一提到“论”，就有些底气不足，大有谈“论”色变之势。因为高考作文差不多已经成了他们的最后“作品”，而今要作答申论，实在是有些勉为其难。其实，考生大可不必对申论考试过于担心。申论考试并不神秘，经过由浅入深、循序渐进的学习，任何人都能够取得好成绩。
二、申论考试的性质
在中国古代科举考试中，有一种叫做八股文的考试形式，八股文是明朝考试制度所规定的一种特殊文体，要求考生就给定题目论证某项政策或对策，撰写论文。八股文发展到后期渐趋僵化，文章的每个段落死守在固定的格式里面，连字数都有一定的限制，人们只是按照题目的字义成文，包括破题、承题、起讲、人手、起股、中股、后股、束股、落下等组成部分。仅从八股文的考查目的和写作方法来讲，八股文与今天的申论考试有诸多相似之处。事实上，一些优秀的八股文也是古代“申论”的典范之作。
随着时代的发展，“申论”一词开始朝着新的方向发展，具有了浓郁的现代色彩。我们现在所说的申论与古代的“策论”及传统的作文虽有些类似，但又有很大的不同。申论考试的内容、方法及其产生的测评功能，涵盖了给材料作文和策论两种考试的基本方面。与古代的八股文及现代的给材料作文相比，申论要求考生摒弃那些套话、闲话，形式可以新颖、灵活，更不需要遵守八股文似的僵化格式。它要求考生分析、解决问题要更加透彻、全面、精辟、清晰，把阅读理解和写作有机地结合起来，能够更好地展现出考生的综合素质。当然最重要的是，申论写作要求考生必须进行“角色扮演”，以政府公务人员或其他特定的身份对给定资料“申而论之”。
《申论》第一次进入公务员考试，是在2000年的中央、国家机关公务员录用考试中。当年公务员考试的笔试部分由《公共基础知识》、《行政职业能力倾向测验》和《申论》三部分构成。其中，申论部分是新增加的内容。此后的历年中央、国家机关公务员考试中，申论一直作为考查科目出现。2002年公务员考试分为A、B两大类，8类不参加申论考试，占报考人数大多数的A类考生都需要参加申论考试，而考试内容和形
式基本上没有发生大的变化。2006年公务员考试公共科目考试大纲规定：公共科目笔试分为《行政职业能力测验》和《申论》两个科目。其中，综合管理类招考职位的公共科目为《行政职业能力测验（一）》和《申论》；行政执法类招考职位的公共科目为《行政职业能力测验（二）》和《申论》。
此后，申论考试作为国家机关公务员录用考试的必考科目之一的看法开始被从中央到地方的公务员录用考试所公认。申论考试以其与政府部门工作的紧密相关性的特点备受命题专家的重视，经过近十年的发展，申论考试而今已成为一门材料丰富、题型多变、考查形式多样的高度成熟的考试。
三、申论考试的目的
申论考试是根据目前机关工作的需要对考生分析、解决实际问题能力进行考查的一种方法。在市场经济条件下，机关工作人员更需要具备搜集、分析、概括、解决问题的能力，而通常的写作考试基本上已形成固定的模式，难以真实地表现出考生的实际能力。
申论考试正是针对现实工作的需要应运而生的一种考查形式，设置申论考试的目的主要有两个。
（一）为了使公务员考试能够更准确地甄选出适合机关需要的公职人才
原有的公务员录用写作考试存在功能不全、作用有限、针对性不强、准确性不高等缺陷，甚至还可能出现选错人才等问题。为此，有必要取消作文这种考试形式，寻找替代形式。在这种形势下，申论就成了最佳的选择。这是公务员考试录用方式在制度和实践上的一次改进和完善，也是国家人事行政改革在关键环节上的一次大胆探索与创新。
（二）为了使公务员写作考试更加贴近政府机关工作实际
从公务员录用考试改革的导向来看，申论考试在结构形式、操作逻辑上都紧扣政府工作实际。这表现在三个方面。
首先，它紧扣政府部门面对的现实问题，这些问题通常是社会问题、经济问题、文化问题和政治问题，其实质就是公共政策问题、行政管理问题和国家治理问题。这在大前提上决定了申论考试就在行政管理范围内，从而极大地增强了选才的专业性和针对性。
其次，它紧扣从事行政管理工作实际需要的专业化能力，即不仅要求考生具有普通人才具备的较高写作能力，而且要求他们具有解决考卷中给定的实际行政管理问题的各种能力。这些能力不是靠说、表演或其他方式来展现的，而是借助写作来证明的，这样就显著增强了测评成效，提高了申论考试的专业化程度和科学性。
最后，它通过给定的感性资料和考试要求，设置了一定的角色或虚拟身份，让考生进入相应的公务员角色，按照政府的实际做法、实际要求和实际运作规程来作出解决问题的反应。这样，就能选拔出具有行政管理才能、适合从事公职工作的人才。
继中央、国家机关之后，一些省、自治区、直辖市在录用公务员时也相继将“写作”科目改成了“申论”。总而言之，申论考试的目的就是检测考生运用马克思主义哲学、邓小平理论、法律、公共管理等理论知识解决实际问题的能力，以及检测其阅读理解、综合分析、提出问题、解决问题和文字表达的能力。
四、申论考试的特点
（一）内容广泛。形式灵活
申论测试的目的是选拔国家公务员，因此十分注重对考生的分析、判断、解决问题的能力等综合素质的测评。为反映这一要求，申论所给定的背景材料涵盖了政治、经济、法律、教育等诸多方面的内容，涉及范围极广。
申论测试所提供的背景材料范围广，内容多为人们所熟知，所反映的问题大部分已有定论，也有一些问题尚无定论或存在争议，需要考生自己去理解、分析和判断，并作出结论。例如，目前人们关注的金融危机、社会保障体系的建设与完善、保护环境与经济发展的关系、公共秩序的维护、群体性事件等问题，都可以作为申论考试试题的选题范围。一般说来，申论考试常选择“中观”的而不选用“宏观”和“微观”的材料。
申论测试的形式也很灵活，除了所给出的资料部分外，其题目设置一般由三部分组成：一是概括部分；二是对策部分；三是议论部分。就文体而言，概括部分可能是记叙文、说明文、议论文、应用文中的某一种形式，也可能综合了多种文体形式；对策部分则是应用文写作；第三部分则是申论文章写作，该部分一般要求是写作议论文，但也有特殊情况，比如2003年和2004年国家公务员考试要求写作的就是公文式申论文章。从这个意义上来说，申论测试既考查普通文体的写作能力，也考查公文写作能力，测试形式非常灵活、实用。
（二）现场性强。贴近实际
公务员考试选拔的是能够解决实际问题的人才，这是公务员考试的基本出发点和立足点。通过对历年命题情况的分析，我们可以发现，出公务员考试的命题思路是在认真总结公务员考试的改革情况，广泛听取中央有关部门、广大考生和相关专家的意见之后确定的。主要指导思想是更注重以能力素质的考查为主，注重针对性，更趋于公务员的实际工作。在此基础上改进题型、题量和结构，完善申论材料的选择和评分，确保新录用人员的政治和业务素质。
在“申论要求”的问题设置上，多数也采用现场性强的题目，让考生有身临其境之感。例如，2003年中央、国家机关公务员录用考试申论第二题：
下面提供了两种讲话情境，请任选一种，为设定的发言人拟出一篇现场讲话稿或电视讲话稿。要求：根据选定情境，自拟标题。讲话稿不少于1000字。
情境之一：给定资料B中烟花厂爆炸事故发生三天后的现场。作为当地政府派出的事故调查处理的负责人，对职工、死伤人员家属和有关干部的讲话。
情境之二：给定资料B（1～6）中某个事故调查和善后处理期间。作为上一级安全生产管理监督机构的主要负责人，在当地电视台专题节目中的讲话。
2004年中央、国家机关公务员录用考试申论第二题：
假设给定资料中有关我国城市交通拥堵问题在你市都存在，你作为市交通主管部门负责人，请根据给定资料，写一份“关于我市交通拥堵情况的报告”。
2007年中央、国家机关公务员录用考试申论第四题第二小题出现了公文型题目：
假如中央有关部门成立联合检查组，对地方征用农民集体所有土地补偿费管理使用情况进行专项检查，请列出此项检查所查的主要内容。
2008年中央、国家机关公务员录用考试第五题：
给定资料11，列出了某职能部门准备对反对意见给予答复的基本内容。请指出这样答复存在哪些明显问题，并就存在的问题分别说明怎样修改补充。
这些题目多数都对考生进行了身份上的假设，让考生能够“身临其境”、“身在其位”，这对考生尽可能地贴近实际工作进行解答都具有很重要的作用。
与中央、国家机关公务员录用申论考试相比较，地方公务员考试的申论题目“现场性强”的特点表现得更为明显。很多省份的公务员录用申论考试都对考生的身份感提出了更高的要求，这一点尤其需要引起考生的注意。
北京市的申论考试在这一点上也表现得比较明显，先后多次出现了要求考生站在政府工作人员角度上进行写作的题目。如2005年北京市应届考生申论考试的第1题为“假定你是北京市政府的工作人员，请你根据上述材料撰写一份全面的情况综述，以侠领导参考。要求：层次分明、概括准确、表达简洁、语言流畅，字数不超过800字。”同一年的社会在职考生申论考试第1题为“以某政府解决社会务工人员就业的职能部门的有关负责人的角度写一份关于‘进城务工人员就业状况的报告。要求：分析深入，方案明晰。字数在1500字左右。”2006年应届考生申论考试的第2题为“假定你是北京市政府教育部门的工作人员，请你根据给定资料分析我国青少年网络成瘾问题的成因，并提出切实可行的对策，以供领导参考。要求：自拟题目，字数不少于600字。”同年社会在职考生申论考试的第4题为“假如你是政府有关部门的公务员，请就上题中的某一对矛盾，自拟题目写一篇议论文。要求：观点鲜明，分析透彻，论述翔实，对策合理，字数控制在8001000字。”近年来，北京市的申论考试并没有类似于最初几年的明确规定，但是考生必须明白：这并不代表申论考试对考生的身份感要求有所降低，考生在作答的时候必须始终坚持从政府工作人员的角度思考问题，防止出现偏差。
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