大国地方:中国民族区域自治制度的新发展

绪论发展和完善民族区域自治制度的新契机西部大开发是中华民族发展史上的伟业。实施西部大开发，加快中西部地区发展，是国家关于促进我国各地区经济协调发展，推动国民经济持续增长，最终实现各民族共同团结奋斗和共同发展繁荣的重大战略决策，这是涉及我国现代化建设全局的大事，也是正确处理我国民族关系，加快少数民族和民族地区发展的重大政治问题，是在新的历史时期协调中国各民族关系的新实践。西部大开发是西部大建设、大发展，是现代化建设的重要组成部分，标志着中国西部步入现代化建设的一个崭新阶段。 本书为国家社科基金支持的重点课题研究成果，主要研究民族区域自治地方的立法权、产业政策法、财税自治、环境资源法治、扶贫开发制度、文化管理自治权。比较同类选题，有特色的是在西部大开发的背景下进行了所有研究，并且对比了历史治理和国外治理。

熊文钊1962年3月16日出生于湖北黄冈。从事过近七年的音乐工作。毕业于中国政法大学，分别获得法学学士和法学硕士学位。1987年至今在中央民族大学法学院任教，1995年被评聘为法学副教授，1996年被评为北京市优秀青年骨干教师，2000年被评聘为法学教授，系宪法与行政法专业学科带头人，研究生导师组组长，民族法学专业博士生导师。同时任中国宪法研究会理事、中国行政法研究会理事，中国法学会法学教育研究会理事，北京大学公法研究中心客座研究员，中国人民大学兼职教授，国家行政学院兼职教授，苏州大学兼职教授。先后承担国家级和省部级课题十余项，出版《行政法通论》《现代行政法原理》、《中国行政区划通览》、《税务行政法》、《行政诉讼法学》等学术著作十余部及《宪法是什么？》、《民族法的性质》等学术论文百余篇。

绪论 发展和完善民族区域自治制度的新契机／1

第一章 民族区域自治制度的法理基础／11
第一节 民族区域自治制度概说／ll
一、民族区域自治制度的功能／ll
二、我国民族区域自治制度的发展历程／17
三、民族区域自治制度是我国三大基本政治制度之一／26
第二节民族区域自治权的源与流／47
一、自治权的起源与发展／47
二、民族“自治权”在中国古代的传统／53
三、近代以来自治权在中国的历史演进／58
四、民族区域自治权的内涵、性质／71
第三节 西部大开发为民族区域自治的发展带来新契机／8l
一、“西部地区”界说／8l
二、西部大开发的重要意义／83
三、西部大开发战略实施的客观条件与可能性／85
四、西部大开发的基本原则／87
五、西部大开发的主要步骤、重点及根本目标／9l
六、西部大开发政策的实施效果／95
七、西部大开发对民族区域自治制度发展的特殊贡献／98

第二章 对中国西部及民族地区开发的历史考察／103
第一节 中国历代王朝开发治理边疆的方略措施／103
一、羁縻政策／104
二、怀柔政策／109
三、移民实边／112
四、贡赐／115
五、茶马互市／117
六、豁免赋税赈济灾民／120
七、挖渠引水兴修水利／123
八、发展交通建立驿传网络／124
九、积极发展边境对外贸易／126
十、边寨城镇建设／128
第二节 近代以来中国政府对西部地区的开发／131
一、孙中山规划的西部经济发展蓝图／131
二、新中国成立后实行的区域均衡发展政策／136
第三节 对当前西部大开发的启示／143
一、消除西部大开发是帮助少数民族发展经济等错误观念／143
二、西部大开发有利于维护多民族国家的统一／144
三、发展民族经济是实现平等、团结、互助和各民族共同繁荣的基础／145
四、注重经济发展和环境与资源保护相结合／146
五、西部大开发的措施应该多样化／148

第三章 比较与借鉴：国外解决欠发达地区发展问题的做法／149
第一节 国外解决欠发达地区发展问题的主要措施／150
一、美国解决欠发达地区发展问题的主要措施／150
二、英国解决欠发达地区发展问题的主要措施／155
三、法国解决欠发达地区发展问题的主要措施／158
四、德国解决欠发达地区发展问题的主要措施／162
五、意大利解决欠发达地区发展问题的主要措施／165
六、苏联一俄罗斯解决欠发达地区发展问题的主要措施／169
七、巴西解决欠发达地区发展问题的主要措施／173
第二节 国外解决欠发达地区发展问题的主要经验和教训／177
一、国外解决欠发达地区发展问题的主要经验／177
二、国外解决欠发达地区发展问题的主要教训／185

第四章 民族自治地方的立法权／188
第一节民族自治地方立法权的内涵／188
一、中国的立法体制／188
二、民族自治地方立法权的含义、层级和内容／189
第二节 民族自治地方立法权的特征和性质／192
一、民族自治地方立法权的特征／192
二、民族自治地方的立法权的性质／193
第三节 自治立法与一般地方立法自主性大小之比较／195
一、 立法权限比较／195
二、立法主体和立法程序比较／197
三、现行自治立法的改进／200
第四节关于“变通规定”和“补充规定”的几个问题／203
一、法律依据／203
二、若干问题／205

第五章 西部大开发中民族自治地方的产业政策法／211
第一节 西部大开发为民族自治地方调整产业政策创造了机遇／211
一、西部大开发促进了西部地区迎接东部的产业区域转移／2ll
二、东部地区的产业区域转移的现状／213
三、民族自治地方调整产业政策的历史性机遇／214
第二节 其他国家关于产业政策法的成功经验／215
一、日本的产业政策法／215
二、美国的产业政策法／216
三、韩国的产业政策法／217
四、其他国家的成功经验对民族自治地方产业政策立法的启示／217
第三节 西部大开发法制中应包含民族自治地方的产业政策法／219
一、我国的产业政策法的现状／219
二、产业政策法的实质／220
三、民族自治地方应采取的产业政策法立法模式／222
第四节 西部大开发中民族自治地方的产业政策立法／223
一、产业结构政策立法／224
二、产业技术政策立法／237

第六章 西部大开发中民族自治地方财税自治／244
第一节 民族自治地方财政税收的历史与现状／244
一、民族自治地方财税制度的历史考察／245
二、对民族自治地方财税制度的反思／250
三、民族自治地方财政运行状况／253
四、西部大开发背景下民族自治地方财税面临的新形势／257
第二节 民族自治地方财税自治概说／262
一、民族自治地方财税自治的基本内涵／262
二、民族自治地方财税自治的特点／268
三、民族自治地方财税自治的根据／271
第三节 自治机关的财税管理自治权／274
一、自治机关财税管理自治权的概念和内容／274
二、民族自治地方行使财政管理权的现状／276
三、西部大开发背景下自治机关财政税收管理权的行使与完善／278
第四节 促进西部大开发的民族自治地方财税自治／284
一、树立正确的民族自治地方财税自治观念和意识／284
二、大力发展经济，完善民族自治地方的财源建设体制／286
三、改革税收制度，调整税收优惠政策，促进民族自治地方的快速发展／289
四、建立规范的转移支付制度，进一步完善分税制财政体制／290
五、充分落实和依法行使民族自治机关的财税自治权／294
六、加强民族自治地方财税法制建设／295
七、国家财政政策的支持和投入／297
八、加强财政自治理论研究／299

第七章 西部大开发中民族自治地方的环境资源法制／301
第一节 民族自治地方自然资源管理自治权／302
一、民族自治地方自然资源管理自治权的实证研究／302
二、民族自治地方自然资源管理自治权的现状／307
三、民族自治地方自然资源管理自治权的完善／309
第二节 民族自治地方获得利益补偿的权利／312
一、对民族自治地方进行利益补偿的必要性分析／313
二、对民族自治地方进行利益补偿的法律依据／318
三、国外关于利益补偿的法律规定／320
四、对民族自治地方进行利益补偿的具体措施／327
五、民族自治地方获得利益补偿的权利的完善／330
第三节 民族自治地方的生物安全立法／338
一、西部民族自治地方生物安全问题的现状／338
二、实施生物安全法律保护的可行性分析／340
三、生物安全法的适用范围和原则／342
四、生物安全法的主要制度／345

第八章 西部大开发中民族自治地方扶贫开发法制建设／349
第一节 民族自治地方的扶贫开发／350
一、西部民族地区扶贫开发状况／350
二、西部少数民族地区扶贫的几个问题／352
第二节 西部民族地区扶贫法律问题／355
一、扶贫法律制度建设状况／356
二、扶贫法制建设应注意的问题／359

第九章 西部大开发中民族自治地方文化管理自治权／362
第一节 生态移民、旅游与少数民族文化权利／362
一、生态移民与少数民族文化权利／363
二、旅游开发与少数民族文化权利／368
第二节 民族自治地方的非物质文化遗产保护／371
一、非物质文化遗产的界定／371
二、国外非物质文化遗产保护立法概况／374
三、我国非物质文化遗产法律保护实践／377
四、民族自治地方非物质文化遗产保护制度的完善／378
第三节 西部大开发与民族自治地方科技、教育、医药卫生／384
一、西部民族自治地方科技／384
二、西部民族自治地方的民族教育／388
三、西部民族自治地方传统医药卫生法律保护／394

第十章 新形势下民族区域自治制度的展望／398
第一节和谐社会与民族区域自治制度／398
一、西部大开发与和谐社会的构建／398
二、民族区域自治制度对构建和谐社会的作用／401
第二节 经济全球化与民族区域自治制度／408
一、经济全球化及其特征／408
二、WM规则与民族区域自治制度的关系／4lo
三、经济全球化对民族自治地方带来的机遇和挑战／412
四、WT0规则与民族区域自治制度的互动／414
第三节 积极采取有效措施，努力推进民族区域自治制度的发展与完善／419
一、加强《民族区域自治法》的可操作性／419
二、进一步落实并扩大自治机关的自治权／424
三、完善《民族区域自治法》的监督救济机制／426
四、协调好不同利益主体之间的关系／430

第一章 民族区域自治制度的
法理基础 西部大开发是缩小西部民族地区与东部地区的发展差距，实现“两个共同”（共同团结奋斗，共同繁荣发展）的重大举措，发展和完善民族区域自治制度是西部民族地区在大开发中赢得各方面发展主动权的重要保证。西部大开发，实现民族地区经济腾飞必须坚持和完善民族区域自治制度。第一节民族区域自治制度概说
一、民族区域自治制度的功能
民族区域自治制度是中国人民经过长期的探索和实践的产物，有其特有的功能，其功能的构成与发挥与中国民族问题的解决有着密切的关联。因此，研究民族区域自治制度的功能，具有重要的理论意义和现实意义。
（一）民族区域自治制度具有多重性的功能
民族区域自治制度根植于具有悠久历史和文化传统的中国，是为解决错综复杂的民族问题而设立的，它具有多方面的功能。
1．政治功能。民族问题是一种特殊的社会问题，它具有明显的政治特点。解决民族问题，首先应该从政治上加以考虑。民族区域自治制度的政治功能是显而易见的，从基本属性来说，这一制度是中国特色的政治制度的重要组成部分，这也决定了这一制度的政治属性和政治功能。
在中国，各民族不分大小一律平等，这是处理民族问题的一项重要政治原则，维护民族平等则成为民族区域自治制度的一项重要功能。少数民族的愿望、意志可以通过民族区域自治制度得到实现和体现。
民族区域自治制度的政治功能也与维护国家的统一联系在一起，它是在国家的统一领导下实行的自治，而且在民族区域自治制度的运行上，体现维护国家统一的要求，自治地方即有自治权，同时它必须保证宪法和法律在本地区的遵守和执行。
2．经济功能。由于经济本身是支撑政治制度的物质力量，所以任何政治制度都和经济基础相联系着。民族区域自治制度的经济功能不仅与生俱来，而且十分重要。
民族区域自治制度的经济功能首先表现为自治机关把管理经济、发展生产、改善人民生活作为自己的重要职责。《民族区域自治法》第6条规定：“民族自治地方的自治机关领导各民族人民集中力量进行社会主义现代化建设。”
与此同时，民族自治地方拥有发展经济的自主权，民族自治地方在不违反宪法和法律的原则的前提下，有权采用特殊政策和灵活的措施发展生产，这给了自治地方行使权利、发挥积极性和创造力的极大空间。
民族区域自治制度的经济功能在很大程度上表现在自治地方对资源的开发利用上。民族自治地方地域辽阔、资源丰富，这是国家经济建设和民族地区获得发展的物质基础。民族自治地方的自治机关依法管理本地方的自然资源，并可以根据法律的规定和国家的规划，优先合理地开发利用。国家在民族自治地方进行资源开发时，要对民族自治地方进行适当的经济补偿，其中包括做出有利于自治地方经济建设的安排。