您好!这里是百道学习“天天听好书”。今天我们要讲的是上海远东出版社2020年7月出版的《财政中国三千年》。
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维持中华帝国长期发展与有效治理的财政机制是什么?从财政来看,中国走向现代国家的道路与西方相比有什么独特性?推动中国政治发展的财政动因是什么?
经济学家刘守刚撰写的这本书,借用财政这条线索,对中国史进行重新梳理,从钱粮收支的角度,来解释历史演变的规律,从中你可以洞察中华民族艰难成长的历史,把握千百年来中国人在利用财政工具治理国家方面的秘密与智慧,看明白历史发展的方向所指与力量所在。
本书从政治视角来透视中国历史上财政领域的人物、事件与制度的因果关系,相信一定能够让你对财政史与民族史有一种整体的把握,并能够理解许多有趣的历史现象。
本书共二十二章,这里要和您分享的是第十八章“晚清财政大危机与帝国财政的终结”的内容。1840年以后,清王朝遭遇了什么样的财政危机?他们采取了哪些应对措施?晚清帝国财政又是怎样向现代财政制度转型的?本章就和您分享这一内容。
在中国古代传统上,认为全国土地是属于君主的资产,君主是全国的大家长,这样的封建国家按照土地和人口数量征收租税,维持运转。这样的封建国家财政制度,称为帝国家财型财政。家财型财政为帝国的成长供给资源,家财帝国是否能够持续稳定,关键是看它能否遵循量入为出原则。到清代中期,财政上一直有结余。家财帝国也因此呈现出稳定的状态。
到了清代后期,也就是1840年以后,中华帝国遭到大规模的外来入侵,财政支出急剧增长。帝国财政不得不应用重商主义策略,转向依靠工商业增加收入。于是,帝国家财型财政开始逐渐转向税收型财政,税收型财政的主要收入来源就是现代工商业税,也叫税商。伴随着晚清财政的这一转型,中华帝国也开始踏上向现代国家的转型道路。
自1840年以来,晚清财政遭受到一重又一重的压力,正常收入总是与支出需要相差很远,财政平衡始终处于危机状态。这种危机不再像过去那样源于帝国君主,也无法像过去那样通过中期改革或者改朝换代来解决。这种危机表现为制度性的正常收入长期不能满足支出的需要,而且缺额极大。帝国财政的基本原则受到严峻的挑战,要求财政制度必须整体重建。
清政府的财政,以地租为主要收入来源,用以满足国家的正常需要。在封建制度成熟的情况下,这一财政制度是成功的。鸦片战争前,除个别年份外,清政府基本都是结余的。可是在1840年的鸦片战争中,清政府战败,军费开支与战争赔款巨大,几乎年年财政亏空,直至1850年前后才有好转。这是晩清财政遭遇到的第一次重大危机。鸦片贸易使大量白银外流,也给晚清帝国造成灾难性的影响。
鸦片战争造成的财政危机虽然不是致命的,但却是推动晚清帝国走上转型之路的标志性事件。第二次财政危机是第二次鸦片战争与太平军起义带来的。外战失败使赔款支出与军费支出激增,内乱又使清政府失去了传统的江南赋税重地。1894年甲午战争失败,,巨额赔款第三次将清政府财政推入到危机中。最后,1900年八国联军侵华战争及随后的庚子赔款,给清政府带来第四次也是最严重的危机。
屡次出现的财政危机,说明帝国财政的问题是根本性的而不是暂时性的,原因主要是征税能力过低与中间环节漏损太大。从数据看,1894年,晚清中央政府账面上的财政收入大概只占国民生产总值的2%,若将各级政府官员贪污中饱部分算上,实际的财政负担大约是国民生产总值的6%。同一时期,日本中央政府的财政收入占国民收入的比例超过30%。晚清国家是一个失败的征税者,晚清财政是失败的财政,不能有效地动员国内经济资源参与国家间的生存竞争。
面对一波又一波的财政危机,清政府一开始也试图在帝国财政框架内解决问题。比如,大开捐献之门,对相关官吏进行罚赔、减薪,铸发大钱与印发宝钞、举债、创办厘金等。
针对第三次财政危机,传统帝国的财政办法差不多已经全盘失效,清政府的应对方法主要是向外国借款和向国内商民借款。
在面对最为严重的第四次财政危机时,清王朝几乎所有重大的筹款措施,都是通过向地方摊派进行的。要解决这样的财政大危机,必须跳出帝国财政框架,寻求不同类型的财政收入。
晚清政府财政支出的压力,主要来自军费开支、对外赔款与债务利息。从1841年到1911年,70年间,财政支出总量从3700多万两白银增长到3.39亿两白银,增长了8倍多。越来越大的财政支出压力,带来了波又一波的财政危机,晚清财政不得不在收入方面进行应对,财政收入数量大幅增长,收入类型也发生了结构性的变化。换言之,晚清财政踏上了转型之路。
晚清财政收入数量上的大规模增长,是由财政支出增长的要求引发的。鸦片战争前后,清中央政府掌握的财政收入每年仅为白银4000万两左右,到1910年,已高达3亿余两。
在财政收入数量增长的同时,收入结构也有了相当大的变化,传统财政收入的主要部分田赋的比重大大降低,盐税、关税、厘金等与工商业相关的具有现代色彩的税收,占财政收入的比重大大增加。
当时,厘金是一种商业税收入,是由负责镇压太平军的江南大营创办的,当时征收的厘金,相当于经营税和内陆关税。
在财政收如入中,厘金所占比重上越来越大,清朝末年,厘金估计占全国财政收入的14%以上。厘金的征收大体解决了各省军饷缺乏的困难。
第一次鸦片战争后,清政府被迫对外开放通商口岸,同时在口岸针对进出口商品征税。进出口商品税就是海关税,海关税在清政府财政收入中的地位越来越重要,这也是晚清财政越来越依靠现代税收的一个标志。
除了厘金和海关税外,晚清政府还征收了一些新生的工商税,如烟酒税、屠宰税,各种店铺的执照税等。这样,就在实践上和观念上全面转向征收商业税。
与此同时,为了缓解财政困难,清政府一再举借外债。晚清时举借的外债,可以确认有208笔,债务总额超过13亿两。
在帝国传统中,国家是不举债的,这是因为在帝国的理念中,所有的财富都属于君主。因此借债往往都是只借不还,成为一种变相的摊派。自1853年起,江苏、福建、广东等省政府向外国商人举借外债,才有了以平等身份进行民事借贷的味道,由此开启了中国公债发展之门。
以今天的眼光看,公债发展是帝国财政转型的一个标志,它意味着帝国君主放弃了传统的家天下理念,开始以平等的身份在市场上融资。
在财政管理方面的变化,具有转型意义的有四个方面,也就是改革币制、改组机构、试办预算与尝试财政分权。
晚清帝国时期,白银仍采用银两制,如元宝、中锭、碎银等。为了便利商品交易,特别是为了获取铸币收入和资金调度能力,晚清政府尝试改革币制。
币制改革主要包括“铸银圆、行钞票、改本位、设银行”四个方面。1897年,中国通商银行成立,并发行纸币,这是我国正式开始发行现代钞票。在此基础上,,清政府组建户部银行,并改建为大清银行,中央银行制度逐渐确立。清政府赋予大清银行经理国库的事务,主管国家一切款项,并代理经营管理公债证券和纸币发行等职权。国家银行的设立,确立了国家金库制度,为财政提供了集中统一的国库管理机构,同时也具有了及时便利的资金调度能力。
在财政改革中,对预算制度的探索特别具有向现代转型的色彩。预算制度对财政资源的总体支配和理性化安排,意味着民众可以通过代议机构,来讨论预算安排、评议政府工作、监督政府官员,从而实现制约政府的现代理念。
1911年,在调查全国财政收支数额的基础上,清政府开始试行财政预决算。清朝末年的预算,是接受西方预算思想和预算制度的产物,具有明显的近现代色彩。
在财政管理方面,重要的改革还有在中央与地方之间尝试分权。探索地方财力自治,寻求集权与分权之间的平衡。
晚清开始,由于中央政府无力镇压农民起义、发展洋务运动,就需要地方政府自己去发掘和组织。因此,财政权与人事权逐渐转移到地方政府手中。地方财政机构的组建,始于湘军创建的地方粮台。后来,地方粮台成为地方政府扩张财权的平台。随着地方财权的扩大,地方政府又进一步地侵蚀中央财权,
中央政府为了收回财权,引入西方联邦主义,在划分中央与地方事权的基础上,区分中央财政收入与地方财政收入,中央以国税来完成中央事务,维护国家统一;地方以地税来完成地方事务,实现地方自治。1908年,资政院第一次提出了划分国税、地税的建议。同时,清政府宣布实行地方自治。
清政府尝试财政分权、实行地方自治,既是中央力图收回地方权力的过程,也是中国财政整体现代化转型的一部分,也就是理性地划分中央与地方的事权、财权,以宪政方式处理中央与地方的关系。
面对财政大危机以及整个国家所遭遇的“三千年未有之大变局”,晚清知识分子纷纷探索应对之道,认为应进行财政转型。
晚清时期知识分子关于财政转型的认识,体现在三个方面:一是倡导量出为人原则,二是开始将工商业作为财政收入的主要来源,三是要求实行西方式预算制度。
量入为出就是以相对固定的收人,支持国家履行相对固定的职能,这是封建帝国财政的基本原则。面对1840年以后日益严重的财政大危机,清政府被迫实行“量出为入”,为不断增长的支出寻找收入。
到了20世纪初,在空前的财政危机下,量出为入被广泛接受,被认为是一种不同于家庭、不同于传统的现代财政原则。
面对巨大支出压力,量出为入原则是出于无奈。但以今天的眼光看,量出为入原则是对国家职能重大转变的深刻认识。量出为入不是维持现状的消极财政,而是想方设法发展经济、调节社会的积极财政。
在巨大的支出压力下,朝野上下不得不想方设法去“开源”。当时,商业税和海关税日益重要,西方商业富国思想影响也逐渐加深,思想界日益强调商业和民营工业的作用,把它们提升到富国的高度,认为财政应该以工商业为收入源泉,实行税商。
比如,李鸿章高度重视工商业对于财政的重要意义。严复强调,只有给民众自由的空间,让他们以自己的私利来引导发展工商业,才会真正具有效率。
将财政收入来源转向工商业,意味着帝国财政与帝国政制将发生根本性的变化。这种变化体现在两个方面,一是要从农业国转向工业国,并发展商业活动;二是政府要将财政命脉放在普通民众身上,因为工商业资产是流动的,它的盈利水平由从业者的积极性决定,没有对个人财产权和人身权的保障,工商企业就不可能有可靠的发展。
这就意味着,要从以家族为本位的农业国,变成以个人为本位的工商业国家,与此同时国家也要以个人权利为本位进行重造。只有以个人为本位建立起现代国家,才能真正地促进工商业的发展。
实行量出为入后,出现了收支两方面的变化,这对财政管理提出了新要求,西方现代国家的预算思想与制度在当时受到了更多的重视。财政预算可保证财政收支平衡,并使管理理性化,可杜绝滥收滥支。
财政转型要求重新论证财政的合法性。百姓为什么要给政府交税?梁启超、严复等从论证税收合法性出发,认为需要建立现代国家。他们认为,国家的建立是以拥有权利和财产的民众为基础的,也是应民众的需要而成立的;只有为民众提供服务的政府,才能从民众中获取税收。这样的财政是现代财政,而不是过去的那种以君主产权为前提的家财型财政。
怎样才能让百姓愿意交税?学者们提出的方法是开议会和预算公开。开议会是要让民众决定预算的构成,预算公开是要让民众监督预算的实施。这是因为在现代财政中,税收源于纳税人的财产,纳税人是财政收支的最终决策者、监督者与受益者。这就要求帝国财政向现代财政转型,帝国政治制度向现代国家转型。
在现代国家,国家主权的合法性来源于民众授权,民众通过常设组织与定期选举的代议制来表达意愿,实现授权。而帝国君权的合法性来源于君主对土地的产权,是由世袭的个人行使的,并非真正的公共权力。
因此,晚清时期,知识界认识到,应该进行国家转型,构建反映民意的代议制。从这样的认识出发,最终提出消灭帝制,把君权转变为公共权力。
总之,从1840年鸦片战争开始的半个多世纪,巨大的财政危机迫使晚清帝国的财政从“量入为出”转向“量出为入”,通过大举借债、摊派来渡过危机。在这个过程中,工商业税收所占比重日益上升,通过工商业富国强国成为共识,因而开始实行财政预决算和代议制,使晚清帝国的家财型财政开始向现代国家的税收财政转型,也使帝国政治制度开始向现代国家制度转型。
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《财政中国三千年》
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出版社:上海远东出版社
作者:刘守刚
出版时间:2020年06月
(本文编辑:郝舒 编助:国情)
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